La Costituzione si limita ad affermare che la Repubblica “tutela il paesaggio” (art.9 Cost.) senza neanche accennare ad una definizione dell’ oggetto della tutela. Per la c.d. legge Galasso (n.431/1985) il paesaggio va considerato come oggetto della valorizzazione ambientale ed è considerato un bene da tutelare connesso al territorio; infatti, all’ art.1 bis detta legge statuisce che “…le regioni sottopongono a normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante redazione di piani paesistici o di piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali…”. Secondo quest’ultima prospettiva il paesaggio è, quindi, un valore connesso al contesto territoriale e va, perciò, salvaguardato nell’ ambito della complessiva utilizzazione del territorio.

In buona sostanza, la gestione del territorio e la valorizzazione dell’ambiente devono concretarsi anche salvaguardando il paesaggio; ma, addirittura, la salvaguardia del paesaggio può divenire l’esclusivo scopo della utilizzazione del territorio. Difatti, se è data la possibilità di scegliere tra valorizzazione ambientale attraverso o piani paesistici o piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, allora la scelta è tra utilizzazione del territorio attraverso la sola valorizzazione del paesaggio e gestione del territorio considerando adeguatamente paesaggio e ambiente. Stabilita, così, quale sia l’opzione fornita dal Legislatore alle Regioni, rimane ancora, però, incerta la nozione normativa di paesaggio. Non è chiara, invero, quale sia l’intima essenza del paesaggio del quale, allo stato risultano normativamente forniti solo i seguenti dati: - è una qualità del territorio, - è un valore che va massimizzato (rectius: valorizzato), - è una valore tutelato dalla Costituzione, - la valorizzazione del paesaggio implica valorizzazione ambientale, - è un bene distinto dal bene ambiente. Tale incertezza è l’effetto di un duplice ordine di cause, in primo luogo storico-politiche, la legge Galasso fu, infatti, promulgata frettolosamente per controbilanciare l’aspramente criticata legge 47/1985 sul condono edilizio, approvata solo pochi mesi prima, e non si ebbe, perciò, il tempo per alcun dibattito politico-scientifico idoneo a puntualizzare la nozione di paesaggio.

Né, d’altra parte, tale dibattito era stato tenuto in seno all’assemblea costituente che nel dopoguerra, in un momento di grande difficoltà economico-sociale dovuta alle vicende belliche, elaborò la Carta costituzionale e affermò il generico principio della tutela del paesaggio, forse confidando sulla correttezza della nozione puramente estetica fornita legge 29.6.1939 n.1497. Un secondo ordine di cause va, poi, ravvisato nell’incertezza scientifica del concetto di paesaggio che domina il panorama culturale internazionale. Perciò, le Regioni, nell’adottare gli strumenti urbanistici con finalità paesaggistiche, sono state legittimate a seguire le strade più diverse, spesso combinando le soluzioni scientifiche con le esigenze del contingente dando vita ai risultati che sono sotto gli occhi di tutti. Sicché, nel quadro normativo delineato, appare legittima ogni interpretazione del paesaggio con conseguente sostanziale vuotezza, o meglio “apparenza”, della norma paesaggistica. Si ravvisa, in senso tecnico-giuridico, una sorta di delega in bianco al buon senso politico degli organi regionali. Così, appare giuridicamente ammessa qualsiasi forma di valorizzazione del paesaggio e finché l’opzione è tra Mc Harg, Fabos, Jackson, Lewis, siamo solo di fronte ad una feconda scelta di metodo, ma quando il paesaggio fuoriesce dall’alveo della scienza e viene individuato e gestito secondo criteri empirici e fattuali, allora lo strumento di tutela paesaggistica fornito dal Legislatore può perseguire gli scopi più fantasiosi. In queste scelte è,quindi, la chiave di lettura di un sistema destinato ad essere efficace, per come concepito, solo se gestito da illuminati redattori del contenuto della delega in bianco firmata dalla legge Galasso alle Regioni.

E non a caso sulla necessità di pregnanti contenuti del Piano paesistico si pronuncia la giurisprudenza del Consiglio di Stato quando afferma “Un Piano che abbia contenuti meramente descrittivi, cioè ricognitivi dello stato di fatto e di diritto, ma difetti di contenuti precettivi, viene meno alla sua funzione ed è quanto meno illegittimo per difformità rispetto al modello legislativo, quando non addirittura inesistente in quanto tale (cioè in quanto effettivo, e non solo nominale Piano paesistico) per assenza di realizzazione della funzione prescritta assegnatagli dalla legge come necessaria” (Consiglio di Stato sez. II del 20.5.98 n. 549). A volte si ha, però, l’impressione che si stenti, in sede di indirizzo politico-amministrativo, a fissare i punti fermi della tutela territoriale paesaggistica per il timore dell’impatto economico che i vincoli, conseguenti alle norme, potrebbero avere sul contesto sociale prescelto per la tutela. Ma alcune esperienze straniere insegnano che possono essere gestite, progammaticamente, aree con valenza paesaggistica anche utilizzando lo strumento convenzionale dell’accordo con i privati. Lo strumento privatistico di gestione del territorio (il contratto, la convenzione, la delega ad associazioni) potrebbe, infatti, garantire, nell’ambito di un’ampia politica di riassetto territoriale, quelle notevoli risorse economiche che spesso difettano per la realizzazione della completa tutela dei beni connessi al paesaggio, con un ritorno anche in termini di profitto-sociale.

La gestione, attraverso compiute scelte giuridiche, del territorio, di cui il paesaggio è senz’altro aspetto significativo, garantisce una corretta allocazione delle risorse anche in termini patrimoniali, come insegna la dottrina che analizza gli aspetti economici del diritto. Certo, allo strumento privatistico (associazioni, società, enti) non può essere demandata né la suprema funzione statale di coordinamento delle risorse, né l’attività decisoria di livello locale, ma ben può essere delegata la funzione di esecuzione delle scelte degli organi politico-amministrativi. Non si prospetta certo la costituzione di una novella “Società per la conservazione delle antichità della Nuova Inghilterra”; anzi, quest’ultimo monolitico organismo, riconosciuto nel 1910 da una legge del Massachussett e proprietario negli Stati Uniti di immense località storiche, rappresenta un monito proprio a chi intendesse devolvere ogni funzione ai privati. Ma ben altra è l’ attività di complemento della gestione pubblica che può essere, di certo, demandata, nell’ambito di costanti controlli, all’ente privato. I valori preesistono al diritto che li tutela solo allorché la coscienza sociale li ritiene meritevoli di tutela. Così, indubbiamente, la nostra Costituzione “tutela il paesaggio” (art. 9 Cost.) perché ne riconosce l’intima essenza di valore essenziale della collettività. Tuttavia, il riconoscimento del rango costituzionale del “bene paesaggio” non implica necessariamente la compiuta consapevolezza dei confini del bene tutelato. E’, d’altra parte, relativamente semplice per il legislatore regolamentare fattispecie consolidate da tempo quali il contratto di compravendita, la licenza edilizia e così via; altro è, invece, creare regole da attagliare a vicende inedite ed alla repentina evoluzione del dibattito scientifico. La norma che risolve il conflitto e orienta il benessere sociale deve essere guidata da un sostrato culturale definito e pregnante.

La norma è, in realtà, solo il veicolo della cultura di un popolo che decide di risolvere la contrapposizione di diversi interessi della società operando delle scelte. La regola, consacrata in una precisa formula, presuppone ed implica, perciò, il sacrificio, o quanto meno il bilanciamento, di alcuni interessi in gioco. Non basta enunciare un principio come “tutela del paesaggio”, la regola va ulteriormente definita, altrimenti si traduce nella mera intuizione, con valenza demagogica, di un bisogno sociale del quale non si è in grado di definire i confini ed in relazione al quale non si vogliono operare delle scelte. Il Legislatore, in un ordinamento democratico, insegue costantemente la coscienza sociale dalla quale cerca il consenso, cosicché in una società nella quale prevalgono istanze legate ad un economia industriale prevalgono, fatalmente, orientamenti legislativi tesi alla tutela della produzione con sacrificio degli interessi apparentemente contrapposti (ambiente, turismo,ecc.).

Tuttavia, può giungersi a bilanciare e contemperare i vari interessi garantendone la ragionevole ed equilibrata compresenza. Ciò avviene solo quando la società rivolge al legislatore nuove istanze e muta il quadro delle priorità della collettività. Ma, comunque, di tale ultimo fenomeno la legge è sempre effetto, mai causa.