Negli ultimi anni diverse Regioni hanno discusso ed approvato nuove leggi urbanistiche; altre si apprestano a farlo. E’ difficile, a me sembra, riconoscere nella diversità delle proposte che sono emerse o che sono allo studio qualcosa che le leghi fortemente a specifici caratteri della cultura, anche solo della cultura amministrativa, della regione che ne è promotrice. Più facile mi sembra osservare alcune tendenze comuni che le legano al quadro giuridico ed istituzionale precedente ed un insieme eterogeneo di idee e posizioni che, negli anni recenti, si sono spesso tra loro confrontate in modi anche vivaci. Benché forse i tempi siano prematuri, molte delle nuove leggi infatti non hanno ancora alle spalle un periodo sufficientemente esteso di sperimentazione, a me sembra sia possibile, forse anche necessario, riflettere con molta calma su alcuni aspetti generali che le nuove proposte mettono in luce. Cercherò di esporre, in modi necessariamente telegrafici ed allusivi, alcuni dei miei dubbi.

Primo: non vi ha dubbio che i decenni recenti siano connotati da un progressivo decentramento di competenze dallo Stato, alle Regioni, alle Provincie ed ai Comuni ed oltre (ai Consigli di Zona, di quartiere, etc.) e che le competenze in materia urbanistica siano tra quelle che più velocemente si adeguano a questa tendenza. La retorica che alimenta e sostiene questo impetuoso flusso di competenze dal centro verso l’estrema periferia è quella da tempo fatta propria dall’urbanistica “ingenua” e dalle versioni più banali del localismo: maggior vicinanza del centro di decisione al cittadino destinatario, maggior competitività delle diverse amministrazioni nei mercati rilevanti. Le conseguenze sono quelle di un forte “oscuramento” di ogni riflessione su necessità e ruolo della pianificazione: di politiche generali che investano in modo articolato, ma fortemente coordinato, tutto il territorio nazionale. Eppure proprio le questioni territoriali dovrebbero oggi, nel nostro paese, spingere in questa direzione. La politica urbanistica e territoriale nel nostro paese è sempre stata fortemente decentrata. Non a caso l’unico strumento effettivo di politica urbanistica è, nel nostro paese, il piano regolatore comunale. Ogni tentativo di costruire piani di area vasta è stato destinato all’insuccesso od è stato ridotto ad uno spessore talmente esiguo da non essere altro che strumento di ridefinizione delle competenze e dei poteri dei diversi livelli amministrativi. I risultati sono sotto gli occhi di tutti. Affrontare invece alcune delle più importanti questioni territoriali ed urbane implica oggi una totale re-invenzione della politica economica del paese.

Tra le questioni più rilevanti vi sono certamente: la città, il rischio, la questione energetica e quella paesistica. Lo stato delle città italiane è tragico: mal fatte e peggio funzionanti esse spingono fasce sempre più consistenti della popolazione e delle imprese ad ubicarsi in modi dispersi nel territorio dando luogo alla formazione di una delle più vaste “città diffuse” europee. Il fenomeno non può più essere rimosso: oggi genera atteggiamenti e comportamenti sociali e politici nuovi ed imbarazzanti, tra poco darà luogo a serissimi problemi di natura tecnica. Ma la consapevolezza delle sue ragioni, delle sue differenti declinazioni, delle possibili azioni tese a governarlo è del tutto assente. La città richiede oggi un grande progetto ed una grande politica che, sull’esempio di altri paesi europei, non può essere affidata solo alla presunta creatività di ogni amministrazione. Le conseguenze di una seria politica della città sull’occupazione e su un numero consistente di settori produttivi non dovrebbero essere sottovalutate come si coglie immediatamente solo che si rifletta un poco ai temi successivi. I rischi per le cose e le persone che conseguono nel nostro paese più che ad eventi meteorologici straordinari ad una urbanizzazione disordinata e dispersa sono del tutto evidenti. Le risorse che vengono mobilitate per riparare i danni della nostra insipienza collettiva sono enormi, dello stesso ordine di grandezza di progetti che affrontino in modo serio ed avanzato i temi proposti da un territorio idrogeologicamente fragile, ma che ha, al contempo, alcune chances per il futuro. Il sole di molte nostre regioni non è solo una risorsa per il turismo, ma anche, insieme al vento, una risorsa per la costruzione di un serio e lungimirante piano energetico. Un piano che richiede non solo l’utilizzo e la sperimentazione di tecniche note, ma il loro concreto inserimento in una progetto del territorio. Grandi o diffuse stazioni eoliche, grandi o diffuse distese di pannelli solari, grandi o diffuse vasche d’acqua per l’accumulo dell’energia, implicano una diversa concezione della infrastrutturazione totale di territori vasti come regioni, implicano una intersezione forte tra la politica energetica, quella relativa al ciclo delle acque, dei rifiuti e del paesaggio. Un paesaggio che non può continuare ad essere utilizzato puntualmente, per progressivo degrado ed eliminazione di luoghi utilizzati entro cicli di brevissima durata e poi abbandonati, ma che richiede un riflessione attenta sull’intero modello turistico cui il nostro paese ha fatto inconsapevolmente ricorso. Secondo: in molte leggi regionali si è ritenuto di dover distinguere tra aspetti “strutturali” della politica e del piano urbanistico ed aspetti “operativi”. L’idea, assai astratta, è che vi siano interventi dei quali si sa ex-ante che avranno la capacità di organizzare diversamente il territorio conferendogli una chiara e riconoscibile struttura ed interventi, invece, meno rilevanti da questo punto di vista che appartengono per così dire alla quotidianità della costruzione della città e del territorio.

I primi di solito vengono associati alla costruzione di infrastrutture, i secondi alla costruzione di edifici; i primi sono solitamente e contraddittoriamente indicati e disegnati vagamente nei piani, i secondi danno luogo ad atti amministrativi assai precisi e cogenti come le concessioni edilizie; i primi sono in via di principio difficilmente modificabili (anche se la pratica delle varianti ai piani ha mostrato quanto questo argomento sia poco credibile), i secondi sono, in via di principio, modificabili ad ogni seduta del Consiglio Comunale; i primi appartengono alla retorica del piano, i secondi alla sua dimensione pragmatica. In un paese nel quale la politica urbanistica è stata da sempre concepita come politica dell’edificabilità dei suoli, eventualmente limitata per ragioni, invero sempre più estese, di pubblica utilità, tutto ciò può apparire assai strano. Ciò che più stupisce nelle diverse proposte regionali è che, nei diversi casi, il medesimo tipo di intervento viene considerato strutturale o meno e ciò contrasta con quanto sappiamo della specificità di alcuni importanti problemi in ogni regione. Un esempio, che costituisce la mia terza considerazione, potrà forse chiarire, sempre in modi telegrafici, questo punto. Terzo: molte regioni, praticamente tutte, sono state investite, nei decenni recenti (ma la cosa ha origini ben più antiche), da estesi fenomeni di abusivismo. Trasgredire le leggi è sempre reato (nel nostro paese lo è “quasi” sempre) e, come l’esperienza mostra, le diverse leggi di condono si sono risolte in una incitazione di stato a delinquere. Ma, stranamente, il fenomeno dell’abusivismo, che pure è uno dei fenomeni più estesi nel nostro paese cui, in alcune regioni, si deve buona parte della dispersione urbana, dopo i primi risibili tentativi di distinzione tra abusivismo di necessità e non, non ha dato luogo a seri tentativi di analisi delle sue diverse declinazioni e delle sue ragioni profonde.

Da ciò deriva forse anche l’evidente insuccesso di ogni norma che abbia tentato di provi fine. Tra l’abusivismo di chi erige una tramezza o trasforma un balcone in una veranda, quello di chi si costruisce una casetta sul proprio lotto di terreno agricolo, quello di chi costruisce un’intera lottizzazione, o un albergo di qualche migliaio di metri cubi in uno dei più bei punti della costiera non vi è una differenza di “grado” che possa essere contemplata da una gradualità di pene, ma una differenza di natura. Essi affondano le proprie ragioni in comportamenti ed istanze profondamente differenti. In molti casi l’abusivismo è stato la risposta, rozza e pre-politica, a piani ed a norme che non avevano saputo cogliere per tempo le domande (non le necessità) che emergevano dalla società. Imbrigliando i piani entro criteri di dimensionamento e criteri progettuali esse non consentivano di dare una risposta coerente ed avanzata ad una società, ad esempio, nella quale una parte consistente della popolazione voleva e poteva, ai nuovi livelli di reddito, abitare diversamente dal passato, ad esempio in una casa con giardino suburbana o nella campagna. Ma naturalmente questi casi sono assai differenti dalla costruzione del grande albergo o del grande complesso immobiliare che nella permeabilità delle strutture amministrative trova i canali per realizzare un proprio investimento speculativo. Non si tratta di ricchi e di poveri, ma di due diversi mondi, di diverse motivazioni, attese, di due diverse collocazioni entro il processo di riproduzione sociale. E’ strano che questi temi vengano affrontati nelle diverse leggi regionali entro un uniforme moralismo che assomiglia da vicino alle “grida” manzoniane. Le conclusioni delle mie considerazioni sono assai semplici: primo della costruzione delle nuove leggi urbanistiche regionali il governo centrale dovrebbe occuparsi un poco più attentamente e seriamente.

Il dibattito sui temi che ho proposto al primo punto non può essere lasciato alla negoziazione della conferenza stato-regioni, richiede un preciso progetto di politica economica, del territorio e dell’ambiente, una politica che può essere avviata in modi non autoritari costruendo dapprima, sull’esempio di quasi tutti gli altri paesi europei, delle “linee guida” che abbiano il valore di direttiva e poi, più meditatamente, addivenendo ad una re-distribuzione delle competenze non per settori o per temi, ma per interventi e parti di uno specifico e condiviso progetto (cioè piano). Secondo: la costruzione di una legge regionale non è solo atto con una importante dimensione giuridica. Essa deve discendere da una interpretazione non superficiale dei connotati specifici della società, dell’economia e del territorio della regione e dei problemi che concretamente possono essere affrontati alla dimensione della regione. Alla luce di questa considerazione molte delle leggi regionali mi sembrano operazioni molto astratte, nate più dal dibattito tra gli urbanisti che da una più progredita cultura politico-amministrativa e per questo votate all’insuccesso. Voglio sperare che la Campania segua una strada diversa.